Surveillance macroprudentielle

L’entrée en vigueur de la directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres (CRD) et le règlement 575/2013 sur les fonds propres (CRR) pour les banques et les grandes entreprises d’investissement ont marqué un tournant pour les banques au niveau européen en matière de politique macroprudentielle. La présente rubrique décrit les mesures macroprudentielles mises en œuvre au Luxembourg, qui ont un impact essentiellement sur le secteur bancaire. La CSSF est l’autorité nationale désignée en vertu de la directive CRD et est, à ce titre, en charge de la mise en œuvre de la surveillance et de la politique macroprudentielles des banques luxembourgeoises. Dans le cadre de ses missions, la CSSF prend des décisions après concertation et échange avec la Banque centrale du Luxembourg (BCL) et sur recommandation ou avis du Comité du Risque Systémique (CdRS). La CSSF agit également en étroite collaboration avec les institutions européennes compétentes. La CSSF dispose d’un ensemble de mesures dans le cadre de l’accomplissement de ses missions, y compris de la possibilité d’exiger des banques qu’elles constituent des coussins de fonds propres supplémentaires en raison de leur importance systémique, de l’état du cycle financier ou de risques structurels. La CSSF peut aussi fixer des planchers de pondération par le risque. Étant donné que la politique macroprudentielle a une dimension internationale en raison des éventuelles répercussions transfrontalières et des éventuelles fuites, la CSSF est également amenée à reconnaître les mesures en matière de politique macroprudentielle prises par d’autres pays et de les appliquer aux entités soumises à sa surveillance.
Sur le plan international, la CSSF coopère dans des forums dans le cadre de sa politique et surveillance macroprudentielles. C’est avec le Comité de Stabilité Financière de l’Eurosystème dans la composition du MSU que la plupart des échanges ont lieu. Par ailleurs, la CSSF est représentée au sein du Conseil général du CERS. Enfin, la CSSF participe au groupe consultatif régional pour l’Europe du Conseil de stabilité financière.

Le coussin de fonds propres contracyclique (CCyB) est l’instrument macroprudentiel clé du cadre de Bâle III conçu afin de pallier les effets procycliques du système financier. Le CCyB a été introduit dans la règlementation européenne par la directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres (CRD IV) et le règlement 575/2013 sur les exigences de fonds propres (CRR) qui sont tous deux entrés en vigueur le 1er janvier 2014. Deux sources réglementaires déterminent le régime CCyB au Luxembourg : la loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (LSF) transposant la directive CRD et la loi du 1^er avril 2015 portant création d’un comité du risque systémique (Loi CdRS). L’article 59-7 de la LSF prévoit que la CSSF est chargée de fixer le taux de coussin contracyclique applicable au Luxembourg. À ce titre, la CSSF, en sa qualité d’autorité désignée, prend ses décisions après concertation avec la Banque centrale du Luxembourg (BCL) et en prenant en compte les recommandations du Comité du Risque Systémique (CdRS). Le règlement CSSF N° 15-05 exempte les entreprises d’investissement se qualifiant de petites et moyennes entreprises de l’application de CCyB. Conformément à la recommandation du Comité européen du risque systémique (CERS) (CERS/2014/1), la CSSF calcule un référentiel trimestriel pour les coussins de fonds propres servant de guide à l’appréciation de l’adéquation du taux de coussin adéquat. Ce référentiel reflète le cycle de crédit et les risques liés à la croissance excessive du crédit au Luxembourg, tenant compte des particularités de l’économie luxembourgeoise. Il est basé sur la déviation du ratio du crédit au PIB par rapport à sa tendance à long terme. Le taux de coussin contracyclique obéit au principe du « pouvoir discrétionnaire orienté » selon lequel le CdRS, pour sa recommandation, s’appuie sur un ensemble de données lorsqu’il évalue le niveau du risque systémique et fixe le taux de coussin en conséquence.

L’article 131 de la directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres (CRD) porte, entre autres, sur la méthode de recensement des autres établissements d’importance systémique (autres EIS). Les autres EIS sont un établissement mère dans l’Union européenne, une compagnie financière holding mère dans l’Union européenne, une compagnie financière holding mixte mère de l’Union européenne ou un établissement. Lesdites dispositions ont été transposées en droit luxembourgeois par la loi du 23 juillet 2015 portant modification de la loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (LSF). En vertu de l’article 59-3 de la LSF, la CSSF est l’autorité désignée nationale en charge du recensement des autres EIS. La CSSF prend ses décisions après concertation avec la Banque centrale du Luxembourg (BCL) et après avoir demandé l’avis du Comité du Risque Systémique (CdRS). La CSSF et la BCL ont conjointement développé une méthodologie de calibration conçue pour traduire l’importance systémique des établissements en taux de coussin applicables aux autres EIS. Leurs évaluations suivent les orientations de l’Autorité bancaire européenne (ABE) sur les autres EIS que la CSSF s’est engagée à respecter. Lesdites orientations établissent plus particulièrement un processus d’évaluation par score obligatoire afin de mesurer l’importance systémique sur base des indicateurs suivants : la taille, l’importance, la complexité et l’interconnexion. En 2017, la CSSF a appliqué pour la première fois, en collaboration avec la Banque centrale du Luxembourg, une méthodologie enrichie pour le recensement des autres EIS. Cette méthodologie prévoit, en plus des indicateurs standard, une catégorie de scores qui souligne l’importance d’un établissement eu égard aux interconnexions avec l’industrie nationale des fonds d’investissement. Ce cadre étendu tient compte en particulier de l’importance du système financier au sens large pour le secteur bancaire luxembourgeois.

Le marché de l’immobilier luxembourgeois est très soutenu depuis de nombreuses années. Une forte croissance de la population combinée à une offre restreinte en matière de logements ont fait grimper les prix de l’immobilier résidentiel. Jusqu’à présent, les banques ont répondu à la demande immobilière par une forte augmentation des crédits au logement qui a poussé à la hausse le niveau global d’endettement des ménages. Au niveau macroprudentiel, ces évolutions suscitent des inquiétudes en matière de stabilité financière. La capacité de remboursement des ménages est étroitement liée à l’évolution des taux d’intérêt et la valeur de la richesse des ménages dépend de la progression continue des prix de l’immobilier. Les mesures se rapportant à l’emprunteur ont contribué à juguler l’endettement et à stabiliser les prix des crédits immobiliers. En novembre 2016, le CERS a émis des avertissements publics sur les vulnérabilités du marché immobilier résidentiel à moyen terme pour huit pays, y compris le Luxembourg. Par ailleurs, en mai 2017, le FMI a publié son rapport sur l’évaluation de la stabilité du système financier pour le Luxembourg à la suite de la mission d’évaluation du secteur financier qui s’est déroulée en septembre et décembre 2016. Parmi ses différentes conclusions et recommandations, le FMI exhorte les autorités luxembourgeoises à renforcer leur arsenal de politique macroprudentielle afin d’y inclure des limites de crédit se rapportant à l’emprunteur, de continuer à renforcer le contrôle fondé sur les risques du marché de l’immobilier résidentiel et de combler les lacunes existantes en matière de données. Par ailleurs, en septembre 2019, le CERS a émis une recommandation de suivi pour le Luxembourg afin d’introduire un cadre légal pour les mesures se rapportant à l’emprunteur, et d’activer des mesures dès qu’un cadre légal sera disponible. En guise de suivi de l’avertissement et des recommandations du FMI et du CERS, la Chambre des Députés luxembourgeoise a adopté la loi sur les mesures se rapportant à l’emprunteur (BBM) en novembre 2019. Cette loi permet à la CSSF, sur demande du CdRS, de mettre en œuvre des mesures se rapportant à l’emprunteur telles que le ratio prêt-valeur (taux d’apport) et le ratio des charges emprunt-revenu (taux d’effort).

En 2016, le Comité du Risque Systémique (CdRS) a émis un avis et une recommandation concernant la pondération des risques appliquée aux expositions sur la clientèle de détail (non PME) garanties par des biens immobiliers résidentiels au Luxembourg. Dans son avis (CRS/2016/004), le CdRS estime que le recours à la pondération des risques dans le cadre de l’approche fondée sur les notations internes (« IRB Approach ») pour les prêts garantis par des biens immobiliers résidentiels ne devrait résulter en une pondération à risque moyenne appliquée aux biens immobiliers résidentiels inférieure à 15%. Par ailleurs, la recommandation du CdRS (CRS/2016/004) invite la CSSF à prendre toute action qu’elle juge appropriée pour assurer que les établissements de crédit réservent toutes les suites nécessaires à l’avis du CdRS. La CSSF assure le suivi de sa conformité par les banques dans le cadre de sa surveillance macroprudentielle.

Le secteur de l’immobilier commercial joue un rôle important dans l’économie et ses développements peuvent avoir une influence importante sur le système financier. Ces dernières années, des efforts croissants ont été consacrés à l’identification et au suivi des vulnérabilités potentielles pouvant résulter de l’interaction entre ce secteur et le système financier.

Le Comité européen du risque systémique (CERS) souhaite mettre en place un cadre harmonisé de suivi des évolutions tant dans le secteur immobilier résidentiel que commercial. Cela implique la collecte de données et d’indicateurs permettant d’identifier l’accumulation de risques systémiques et d’évaluer le besoin potentiel d’une intervention macroprudentielle. Des données granulaires et cohérentes sont nécessaires pour saisir les évolutions du marché et analyser les risques systémiques de manière adéquate.

Dans ce contexte, le CERS a émis en 2016 une recommandation sur la réduction des lacunes dans les données immobilières (CERS/2016/14), qui a été modifiée en 2019 par la recommandation CERS 2019/03. Ces deux recommandations ont été suivies d’une autre portant spécifiquement sur les vulnérabilités du secteur de l’immobilier commercial (CERS/2022/9). La recommandation visant à combler les lacunes en matière de données immobilières contient un ensemble d’indicateurs qui doivent être collectés par les autorités nationales dans le cadre de leur surveillance des risques pour leur secteur immobilier domestique, tandis que la recommandation spécifique au CRE vise à améliorer la surveillance des risques systémiques en provenance du marché CRE, à assurer de saines pratiques de financement, et à accroître la résilience des institutions financières.

Au Luxembourg, le Comité du Risque Systémique coordonne les travaux de plusieurs autorités pour se conformer aux recommandations du CERS. Dans ce cadre, la CSSF a mis en place deux collectes de données récurrentes portant sur le financement du secteur de l’immobilier commercial (CRE) par les banques et les fonds d’investissement.

L’article 458 du règlement 575/2013 sur les exigences de fonds propres (CRR) autorise les autorités nationales à imposer des exigences prudentielles plus strictes pour faire face aux risques systémiques susceptibles d’avoir de graves répercussions sur le système financier et lorsqu’elles considèrent qu’il serait plus approprié d’y réagir par l’adoption de mesures nationales plus strictes. Les instruments énoncés à l’article 458 du règlement CRR répondent à des objectifs différents et visent des dimensions différentes du risque systémique. Ces mesures peuvent s’appliquer pendant une durée de deux ans, avec une possibilité de prolongation. Elles peuvent s’appliquer aux exigences de fonds propres, au coussin de conservation des fonds propres, aux expositions au sein du secteur financier, aux exigences relatives aux grands risques, aux exigences de publication mais aussi aux risques systémiques de liquidité et ceux liés au marché immobilier. Lorsqu’elle agit en vertu de l’article 458 du règlement CRR, la CSSF doit prendre ses décisions après concertation avec la Banque centrale du Luxembourg (BCL) et sur avis ou recommandation du Comité du Risque Systémique (CdRS). À ce jour, aucune mesure au titre de l’article 458 du règlement CRR n’a été prise.

La directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres (CRD) prévoit des exigences de fonds propres supplémentaires pour les banques d’importance systémique, à savoir les banques qui peuvent présenter des risques systémiques pour le système financier mondial en raison de leur taille, de leur importance sur le marché et de leurs interconnexions. Le coussin de fonds propres pour les établissements d’importance systémique mondiale (EISm) est une surcharge en fonds propres obligatoire constituée de fonds propres de base de catégorie 1 (Tier 1) et s’applique au niveau consolidé des groupes bancaires recensés. L’objectif principal de ladite mesure est d’accroître la résilience du secteur bancaire au niveau mondial en compensant le risque plus important que les EISm représentent et l’impact potentiel de leur défaillance. La surcharge en fonds propres peut varier entre 1% et 3,5% selon le niveau d’importance systémique d’une banque. Les exigences de coussin de fonds propres ont été mises en œuvre progressivement à partir du 1^er janvier 2016 jusqu’au 1^er janvier 2019. Les dispositions légales qui prévoient le recensement des EISm et l’application des exigences de coussin sont énoncées à l’article 131 de la directive CRD IV qui a été transposé en droit national par les articles 59-3 et 59-8 de la loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (LSF). La CSSF, en sa qualité d’autorité désignée, est en charge de recenser les EISm au Luxembourg. Elle prend des décisions après concertation avec la Banque centrale du Luxembourg (BCL) et en prenant en considération l’avis du Comité du Risque Systémique (CdRS). Aucune banque établie au Luxembourg n’a été recensée comme EISm.

L’article 129 de la directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres (CRD) porte sur la constitution d’un coussin de conservation des fonds propres. Cet article a été transposé en droit national à l’article 59-5 de la loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier. Le coussin de conservation des fonds propres est constitué d’un montant supplémentaire de fonds propres de base de catégorie 1 égal à 2,5% du montant total de l’exposition au risque d’un établissement. Le coussin repose sur l’exigence minimale de fonds propres de base de catégorie 1 qui s’élève à 4,5%. Il a pour objectif de préserver les fonds propres d’un établissement. Le coussin de conservation des fonds propres vise à assurer que les entreprises constituent des coussins de fonds propres en dehors des périodes de crise et à éviter les manquements aux exigences minimales de fonds propres. Ce coussin de fonds propres peut être utilisé lorsque des pertes sont encourues. Si un établissement dépasse le tampon, des mesures de sécurité s’appliquent afin de limiter le montant d’éventuels dividendes et d’éventuels versements de bonus.

Au Luxembourg, les banques doivent posséder un coussin de conservation des fonds propres de 2,5% à compter du 1^er janvier 2014. Il n’y a pas eu de phase de transition pour la mise en œuvre de cette exigence. Conformément au règlement CSSF N° 15-05, les entreprises d’investissement se qualifiant de petites et moyennes entreprises sont exemptées des exigences de coussin de fonds propres contracyclique et de coussin de conservation de fonds propres.

Le coussin pour le risque systémique (Systemic Risk Buffer-SRB) est un instrument macroprudentiel visant à prévenir et à atténuer les risques systémiques non-cycliques à long terme, qui présentent un risque de contagion pour le système financier et l’économie réelle et qui ne sont pas couverts par le règlement 575/2013 sur les exigences de fonds propres (CRR). Le SRB a été introduit en droit européen par l’article 133 de la directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres (CRD). Sur le plan national, conformément à l’article 59-10 de la loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (LSF), la CSSF est l’autorité désignée en charge de fixer le taux de coussin pour le risque systémique applicable au Luxembourg. La CSSF ne peut agir en vertu dudit article qu’après un avis adopté par le Comité du Risque Systémique. Le Comité du Risque Systémique (CdRS) revoit cet avis tous les deux ans au moins. Lorsqu’elle agit en vertu dudit article, la CSSF prend ses décisions après concertation avec la Banque centrale du Luxembourg (BCL). Le coussin pour le risque systémique doit s’élever à au moins 1% relatif à des expositions auxquelles le coussin pour le risque systémique s’applique et peut s’appliquer aux expositions situées au Luxembourg ainsi qu’aux expositions dans des pays tiers. Aucune limite maximale ne s’applique à ce coussin. Lorsqu’elle exige un coussin pour le risque systémique, la CSSF respecte les principes suivants : a) conformément à l’évaluation du CdRS, le coussin pour le risque systémique ne doit pas entraîner d’effets négatifs disproportionnés pour tout ou partie du système financier d’autres États membres ou de l’Union européenne dans son ensemble formant ou créant une entrave au fonctionnement du marché intérieur ; (b) le coussin pour le risque systémique doit être revu par la CSSF tous les deux ans au moins. Jusqu’à présent, le SRB n’a pas été activé.

Les mesures macroprudentielles mises en œuvre dans un pays peuvent avoir directement ou indirectement des répercussions sur d’autres pays. Afin de réduire les éventuels arbitrages par les établissements financiers entre les États membres, ceux-ci peuvent mettre en œuvre la réciprocité des mesures d’autres autorités. En général, l’on distingue deux cadres de réciprocité : la réciprocité automatique et la réciprocité volontaire. Conformément à la recommandation CERS/2014/1, à l’article 137 de la directive 2013/36/UE sur les exigences de fonds propres (CRD), et à l’article 59-7, paragraphe 8, de la loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (LSF), le principe de reconnaissance automatique s’applique pour un CCyB inférieur ou égal à 2,5% pour les États membres de l’UE. Par conséquent, la CSSF reconnaît généralement les taux de coussin fixés dans d’autres États membres. Pour ce type de réciprocité, aucune décision n’est requise. Concernant d’autres cas et instruments, le CERS, dans sa recommandation sur l’évaluation des effets transfrontaliers et la réciprocité volontaire des mesures de politique macroprudentielle (CERS/2015/2), donne des indications pour l’évaluation systémique des effets transfrontaliers d’une politique macroprudentielle et une réponse politique coordonnée, sous forme d’une réciprocité volontaire des mesures de politique macroprudentielle, lorsque cela s’avère nécessaire. En pratique, l’autorité d’activation soumet une demande d’application réciproque de sa mesure au CERS qui émet une recommandation afin d’appliquer la mesure prise par l’autorité d’activation par réciprocité. La CSSF n’est pas tenue d’appliquer la mesure par réciprocité mais si elle ne l’applique pas, elle doit fournir des explications suffisantes (principe du « se conformer ou s’expliquer »). La décision d’appliquer le principe de réciprocité est prise après concertation avec la Banque centrale du Luxembourg (BCL) et sur avis ou recommandation du Comité du Risque Systémique (CdRS).

Des mesures macroprudentielles peuvent être prises par la CSSF par l’application de l’article 25 de la directive sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatif (« DGFIA ») relatif à l’utilisation des informations par les autorités compétentes, à la coopération en matière de surveillance et aux limites à l’effet de levier, tel que transposé en droit luxembourgeois par l’article 23 de la loi du 12 juillet 2013 relative aux gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs (« la loi AIFM »).

Cet article dispose que la CSSF évalue les risques que pourrait entraîner le recours à l’effet de levier par un gestionnaire d’investissement alternatif luxembourgeois (« GFIA LU ») en ce qui concerne les FIA qu’il gère. Si la CSSF juge qu’une telle mesure est nécessaire afin d’assurer la stabilité et l’intégrité du système financier, elle peut imposer, après notification à l’Autorité européenne des marchés financiers (« AEMF »), au Comité européen du risque systémique (« CERS ») et le cas échéant aux autorités compétentes du FIA concerné, des limites au niveau de levier auquel un gestionnaire est habilité à recourir ou d’autres restrictions à la gestion des FIA qu’il gère pour limiter la mesure dans laquelle le recours à l’effet de levier contribue à l’accroissement des risques systémiques dans le système financier ou aux risques de désorganisation des marchés.